Dans la longue histoire de Jérusalem, la question de son statut se pose en termes insistants depuis un siècle.
Après sa destruction, en 586 av. J.-C., et hormis le bref intermède des Croisades, Jérusalem n’a plus connu le statut de capitale à partir de l’an 6 apr. J.-C., lorsqu’il lui fut retiré par les Romains, jusqu’à l’arrivée des Britanniques après la fin de la première guerre mondiale et, bien-sûr, l’advenue de l’État d’Israël. Chef-lieu de province, elle avait en effet été, aussi bien sous la domination romaine que sous l’empire byzantin. Elle l’était demeurée après que Saladin l’eut reprise aux Croisés en 1187, puis sous les Mamelouks et enfin les Ottomans.
Depuis Saladin, la ville sainte pour les 3 religions monothéistes, était aussi habitée par les représentants de ces 3 religions. Il n’y avait en effet plus de communauté juive à Jérusalem, après la répression romaine de la révolte de ses habitants en 70, et c’est à l’Islam que l’on doit le retour des juifs dans la ville sainte – et, après la parenthèse du Royaume franc, leur maintien jusqu’à la chute de l’Empire ottoman.
A la in de la première guerre mondiale, la réorganisation du Moyen-Orient entreprise par les puissances coloniales qu’étaient la France et le Royaume-Uni, puis la création de l’État d’Israël, ont bouleversé le statut de Jérusalem et le sort d’une bonne partie de ses habitants.
Mandat britannique et souveraineté israélienne
Pour se rendre maître du Proche-Orient, les Britanniques avaient promis un État arabe aux soldats locaux qui les avaient aidés et lorsqu’ils prirent le contrôle de la Palestine, à la fin du mois de novembre 1917, l’encre n’était pas vraiment sèche des accords Sykes-Picot par lesquels les 2 diplomates avaient prévu le partage du Moyen-Orient entre leurs pays respectifs, la Palestine y compris Jérusalem et les lieux saints devant être placés sous un régime international. Plus récemment le ministre britannique des Affaires étrangères, lord Balfour avait promis au responsable sioniste lord Rotschild « l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif ». La toute jeune Société des Nations intégra la déclaration Balfour au mandat qu’elle donna en 1923 à la Grande-Bretagne sur la Palestine qui sera désormais gérée directement à Londres, par le Colonial Office. Sur place, les Britanniques ont mis en concurrence deux mouvements nationaux (juif et arabe), selon le vieux principe « diviser pour régner » sensé leur permettre de garder le territoire sous leur contrôle et de continuer ainsi à protéger le canal de Suez (vital pour l’accès à leur empire colonial). En promettant un foyer national (et non un État) juif, ils comptaient se créer une communauté de clients qui les aideraient à cela. Sûrs de leur expérience impérialiste, ils ont cru pouvoir gérer les demandes contradictoires des 2 communautés et ce n’est qu’en 1937 qu’ils reconnurent avoir perdu le contrôle de la situation, mais ce n’est qu’en mai 1948 que les dernières troupes britanniques mandataires se retirèrent, après que les milices juives aient pris le contrôle de plus des trois-quarts de la Palestine, chassant les habitants palestiniens des villes de la côte et de près de 500 localités plus petites.
La déclaration d’indépendance d’Israël est prononcée à Tel-Aviv le 14 mai 1948. Dans les combats qui s’engagèrent à Jérusalem, la Haganah (qui deviendra l’armée israélienne) prit le contrôle de sa partie moderne mais se heurta à la Légion arabe qui l’empêcha de s’emparer de la Vieille ville. De part et d’autre de la ligne de démarcation qui s’instaure alors entre Jérusalem-Ouest et Jérusalem-Est – qui passe avec le reste de la Cisjordanie sous contrôle jordanien -, les habitants des quartiers mixtes qui ont la vie sauve, sont chassés de chez eux : les Juifs de la Vielle ville et aussi ceux qui habitaient le quartier de Sheikh Jarrah, à l’ouest les Palestiniens des quartiers Baka, Talamon, Qataman, Musrara, notamment.
Jérusalem-Ouest qui est proclamée en janvier 1950 capitale d’Israël, sera l’objet de tous les soins de ses dirigeants : les chantiers de construction se multiplient (tout en évitant les quartiers proches de la ligne de démarcation) et le territoire municipal est étendu à l’Ouest jusqu’ atteindre 38 km2 pour une population qui s’élèvera à 190.000 habitants en 1967. A l’inverse, les autorités jordaniennes négligeront délibérément Jérusalem-Est, tant elles se méfient du nationalisme palestinien.
Sans surprise, 19 ans plus tard, l’armée jordanienne se retire massivement de Jérusalem-Est dans la nuit du 5 au 6 juin 1967 ; la veille, l’aviation israélienne a détruit au sol – préventivement – l’aviation égyptienne, avant de faire subir le même sort à l’aviation jordanienne. Les Israéliens désormais maître du Sinaï égyptien, de la bande de Gaza et de la Cisjordanie, avancent prudemment en ce qui concerne Jérusalem-Est : sa municipalité est dissoute le 28 juin, l’Assemblée générale de l’ONU déclare le 10 juillet son « annexion nulle et non avenue » et c’est 13 ans plus tard, le 30 juillet 1980 que la Knesset consacre le fait accompli israélien, en votant une loi fondamentale faisant de la Ville sainte « entière et unifiée » la capitale d’Israël. La droite arrivée au pouvoir en 1977, entame aussitôt la construction d’une ceinture de colonies juives à l’intérieur des frontières municipales qui ont été considérablement étendues sur le territoire cisjordanien, mais aussi à l’extérieur (notamment à Abou Gneim, la colline qui domine Bethléem et qui devient l’énorme colonie de Har Homa). Au grand dam des dirigeants israéliens, cette colonisation, comme les démolitions de maison et toutes les persécutions destinées à chasser les Palestiniens de Jérusalem-Est (auxquels est alloué 10% du budget municipal alors qu’ils représentent plus du tiers des jérusalémites) ne parviennent pas à modifier la proportion entre les 2 populations : depuis 2 décennies il y a toujours à Jérusalem 500.000 juifs et 300.000 palestiniens (très majoritairement musulmans aujourd’hui, alors que les chrétiens représentaient la moitié des habitants de Jérusalem-Est en 1947).
L’appropriation de Jérusalem-Ouest en 1948, l’annexion et la colonisation de Jérusalem-Est à partir de 1967, violent évidemment beaucoup de dispositions du droit international et, s’agissant de la partie Est de la Ville sainte, celles du droit humanitaire de la guerre, notamment la 4ème convention de Genève. Ce sont aussi les résolutions de l’ONU qui sont bafouées.
Les résolutions de l’ONU
La question israélo-palestinienne et Jérusalem ont fait l’objet de plus de 80 résolutions de la part des Nations Unies, qu’il s’agisse de l’Assemblée générale comme du Conseil de sécurité.
Une des plus fameuses est la 181 qui a été adoptée le 29 novembre 1947. L’année précédente, à peine les Nations Unies venaient-elles d’entrer en fonction, la Grande-Bretagne avait saisi l’Assemblée générale de la question de Palestine et une Commission spéciale avait été constituée pour étudier un plan de partage. Ce plan a été soumis à l’Assemblée générale qui l’a repris pour l’essentiel après 2 mois de débats, aux termes de sa résolution 181. Cette résolution, très détaillée, prévoit le retrait britannique au plus tard le 1er Août 1948, la création d’un état arabe et d’un état juif au plus tard le 1er octobre 1948, la Palestine étant divisée en 8 sections, 3 d’entre elles devenant juives, 3 autres devenant arabes, la 7ème étant la ville de Jaffa enclavée dans une section juive et revenant à l’état arabe.
La 8ème section du Plan de partage et de la résolution 181 est Jérusalem : décrétée corpus separatum, elle est placée directement sous l’administration du Conseil de Tutelle des Nations Unies.
Une résolution toute aussi importante est la 194 qui a été adoptée le 11 décembre 1948, toujours par l’Assemblée Générale. Elle traite du sort des réfugiés palestiniens (alors au nombre de 750.000) et de Jérusalem, en reprenant pour l’essentiel les recommandations du comte Bernadotte, le président de la Croix rouge suédoise choisi comme médiateur par le Conseil de sécurité et qui venait d’être assassiné à Jérusalem-Ouest. La résolution 194 prévoit le retour des réfugiés dans leurs foyers et une indemnisation pour ceux qui ne ferait pas ce choix. S’agissant de Jérusalem, la résolution rappelle qu’elle doit être démilitarisée et internationalisée, ses lieux saints devant être libres d’accès. Une commission spéciale est créée pour mettre en œuvre toutes ces dispositions. Elle n’y parviendra pas en dépit de tous ses efforts, si ce n’est à réunir, en avril 1949, à Lausanne, les parties intéressées (Israël et plusieurs pays arabes) et à leur faire prendre l’engagement de n’avoir pour base de discussion que les frontières dessinées par la résolution 181 (Israël qui s’était ainsi vu attribuer 54% de la Palestine, en contrôlait déjà 78%). Néanmoins l’Assemblée générale rappelle tous les ans l’actualité des dispositions de sa résolution 194.
Lorsque l’État d’Israël a été admis comme membre des Nations Unies, le 11 mai 1949, la résolution de l’Assemblée générale prise à cet effet précise que l’État ainsi admis s’est engagé à respecter ses résolutions 181 et 194.
***
Issu de la réorganisation imposée par les puissances coloniales à la fin de la première guerre mondiale, le statut de Jérusalem présente deux anomalies.
Sur le statut international de Jérusalem, tel que l’a prévu l’ONU dans sa résolution 181, paradoxalement, ses habitants n’ont jamais été consultés, en dépit du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes qui figure au fronton onusien.
De plus ce statut de ville internationale promise à l’administration des Nations-Unies, quoique constamment réaffirmé aussi bien par leur parlement que par leur gouvernement que sont l’Assemblée générale et le conseil de sécurité, demeure depuis 70 ans totalement virtuel. L’État qui a annexé Jérusalem-ouest en 1948, puis Jérusalem-est en 1980, affichant ainsi un mépris total des résolutions de l’ONU comme du droit international en général.
Ce droit qui est censé conduire à la paix et la garantir, se trouve ici dans une impasse.
Pourtant, il faut plus que jamais s’en prévaloir, car l’autre branche de l’alternative est le rapport de force qui conduit à la violence et, un jour ou l’autre, à la guerre pour le contrôle de cette ville sainte pour les trois religions monothéistes, d’autant plus qu’elle est maintenant la capitale de l’« État des Juifs ».
Christiane Gillmann
Avocat honoraire
